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王海娟等:自主治理與小農農業現代化的路徑

2020-01-02 14:43:59  來源:《農業經濟問題》2019年第9期  作者:王海娟 胡守庚
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  摘要:文章引入農業治理視角,從自主治理角度分析小農農業現代化的路徑及其機制。研究發現,農村社會存在多樣化的農業自主治理實踐,農民、市場和政府等多元主體共同參與到農業治理中,其關鍵是農民在村社組織主導下形成了自主組織,建立了農民與其他主體之間的聯結機制,促進了小農農業現代化發展。自主治理的有效實現依賴村民自治制度提供制度化的組織保障和集體土地制度提供制度空間。從國際比較視角來看,與大農農業國家農民生產組織化作用不太重要和小農農業國家農民生產組織化作用有限的農業現代化道路不同,中國探索了一條充分發揮農民自主組織作用的農業現代化道路。這啟示我國推進農業現代化發展應進一步完善相關農業治理體制機制,為農業自主治理提供制度支持。

  關鍵詞:農業治理;農民組織化;自主治理;小農農業現代化

  一、問題提出與研究思路

  (一)問題提出

  在我國“人多地少”的資源稟賦下,家庭承包制產生了以小農戶為中心的農業結構。由于龐大的農村人口基數,農村勞動力非農化轉移和完全市民化是一個長期的歷史過程,小農農業在未來很長時間內要承擔增加農民收入、應對老齡化危機和維持社會穩定等政治社會功能(賀雪峰,2015)。但小農農業也面臨內生發展能力不足、現代化水平不高的問題。因此,黨的十九大報告提出把小農戶引入現代農業發展軌道,“實現小農戶與現代農業發展有機銜接”的農業發展方向。2019年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于促進小農戶與現代農業發展有機銜接的意見》。這意味著小農農業現代化是我國農業現代化的重要組成部分,并日益上升為一個重大的國家戰略問題。

  小農農業現代化發展是一個農民、政府、市場和社會等多元主體共同參與的過程。農業治理是鄉村治理研究延伸到農業研究領域形成的新視角,注重研究多元主體共同參與農業生產的公共治理機制及邏輯(夏柱智,2018)。大部分研究者從經濟學視角分析農業生產過程,強調農民個體投入積極性和投入能力在農業發展中的作用(姚洋,2000)。在小農農業現代化過程中,農民、政府、市場與村社組織的共同協作發揮著更為重要的作用,需要引入治理視角研究小農戶與現代農業發展的有機銜接問題。

  近年來,一些研究者嘗試探討農業生產和發展過程中的農業治理體制及其實踐過程,主要集中于以下兩個方面。一是分析地方農業治理實踐的做法和效益,認為有效的農業治理促進了農業服務規?;涂朔送恋丶毸榛瘑栴}(孫新華,2017;王山、奉公,2016)。二是揭示農業轉型的治理邏輯,認為地方政府在治理小農農業面臨困境時推動農業規模經營,客觀上形成了排斥小農戶的后果(孫新華、鐘漲寶,2017;龔為剛、張謙,2016)。已有研究將治理視角引入農業生產和發展研究中,拓展了農業研究的研究內容和研究視域。在已有研究基礎上,還可以從以下方面拓展農業治理研究:其一,在小農農業現代化發展過程中,農業治理的重要性凸顯,并且農村社會有非常豐富的農業治理實踐,需要深化農業治理研究;其二,農業治理對農業發展有非常復雜的影響,需要系統清理農業治理的影響機制。

  本文基于實踐經驗,從農業治理角度探討小農農業現代化問題。本文試圖達到以下兩個目標:一是引入治理視角分析小農農業現代化問題,揭示小農戶與現代農業發展的銜接路徑;二是在國際比較視野中剖析農業治理實踐對我國農業現代化發展的獨特意涵。本文的資料來源筆者及所在研究團隊在全國范圍內的調研,調研區域主要包括湖北武漢市、湖北沙洋縣、江蘇射陽縣、上海市、山東德州市、山東汶上縣、廣東清遠市、廣西富川縣等。調研方式采取半結構式訪談方式,訪談對象包括政府部門、村組干部、普通農民、農民專業合作社負責人、農業生產性服務組織等。

  (二)研究進路

  小農農業現代化發展是一個多元主體參與的過程,其實現在很大程度上取決于多元參與主體的有效協作。在農民十分分散、農業經營規模很小的情況下,農民需要組織起來對接政府和市場。組織化可以增強小農戶的生產能力和應對市場的能力,使小農戶參與到國際大市場,融入到現代社會化大生產中(張曉山,2005)。在這個意義上,治理視角下小農農業現代化發展的核心問題是農民組織化問題。需要說明的是,現有文獻對農業生產環節和流通環節的農民合作組織不進行區分。實際上由于土地具有不可移動的自然屬性,農業生產環節中農民組織化的實現要求所有農民形成一致性的集體行動;而農業流通環節中的農民合作沒有附著在不可移動的土地上,農民組織化的實現不要求農民形成一致性的集體行動。農業生產環節與流通環節中的農民組織化面臨的問題、組織機制與組織難度不同,本文討論的是農業生產環節中的農民組織化問題。

  農業經濟學將農民組織化視為一個經濟過程,認為農民作為理性人會基于理性的經濟計算自發自愿地形成合作。經濟學視角強調私人產權的激勵作用,認為產權明確界定后,農民就會利用市場機制,找尋到使各自利益最大化的合作方式(埃里克.弗魯博頓、魯道夫.芮切特,2015:4)。農民按照市場機制建立起與產前、產后經營部門之間的聯合與協作,形成市場主導的農業治理方式。通常意義上的農民合作即是一種基于市場交換的經濟過程。但由于農業經營規模小,小農農業生產具有較強的外部性,依靠農民之間自發的市場交換難以形成穩定的合作。大多數成功的合作社都存在于農業流通環節,不僅僅是中國幾千年的傳統農業社會,就是放眼全球,農業生產合作中的“市場失靈”普遍存在,農業生產環節的合作組織非常少見(杜吟棠,2002:17)。

  在農民利用市場機制難以形成有效組織和合作的情況下,有研究者主張加強國家介入,發展政府主導的農業治理方式(賀雪峰、魏華偉,2010)。政府行政管理具有命令性、強制性,能夠制裁“搭便車”者和克服“集體行動困境”。但是由于農民經營規模小、利益關系復雜、信息不對稱等,依靠政府行政力量組織農民也面臨過高的成本,“政府失靈”也普遍存在(王海娟、夏柱智,2015)。有研究者發現國家通過自上而下的項目體制提供農業公共品遭遇了“最后一公里”困境(桂華,2014)。

  市場理論研究進路和國家理論研究進路在農民的組織化機制上難以達成共識,背后反映的實踐問題是在農業生產環節高度集權或分散的治理體系都面臨諸多困境。美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆在政府管理模式和市場交換模式之外提出了自主治理模式,強調相互依賴的一群人將自己組織起來,取得持續的共同利益(埃麗塔.奧斯特羅姆,2012)。之后的研究者將協同治理理論納入這一分析框架中,強調多元主體參與的協同機制和協同效應(熊光清、熊健坤,2018),豐富了自主治理理論。根據我們的調查發現,在農業治理實踐中農村社會普遍形成自主治理模式,農民在生產環節自主組織起來,取得了較好的農業治理效果。盡管奧斯特羅姆提出自主治理理論主要針對的是小規模的“公共池塘資源”?;谝韵聝蓚€方面的原因,自主治理理論也可以運用于分析農業治理實踐:一是由于我國農村社會采取村民自治制度,農民在更大范圍內自主組織起來治理公共事務,農業生產是農村社會進行自主治理的重要公共事務;二是盡管農業生產組織與“公共池塘資源”管理存在差異性,但小農農業生產也具有非排他性和外部性,同樣需要農民之間的協商合作以及多方主體的共同參與。因此,本文運用自主治理理論分析農民的生產組織過程。

  根據農民的自主組織機制,本文將農業治理方式稱之為自主治理。從農民組織角度來看,自主治理是一個政治過程,通常意義上的農民合作與自主治理的運作條件、運作邏輯和適用范圍存在差異性。本文的研究思路是在展現農民、政府、市場和村社組織等多元主體參與過程的基礎上,通過探討農村社會的自主組織問題剖析多元主體參與的協作機制。本文首先基于治理實踐總結自主治理的實踐類型和效果,揭示農民、市場、政府和村社組織等多元主體的參與過程和協作效應;然后剖析農民自主組織的邏輯,論證多元主體參與的協作機制;最后在分析自主治理有效實現的制度基礎上,揭示我國農業現代化道路的獨特性。

  二、農業自主治理的實踐類型及其效果

  新世紀以來,農業投入增加、農民城市化流動以及現代科學技術發展凸顯了小農戶和現代農業發展之間的矛盾,激勵農村社會創新農業治理體制。由于經濟、社會和自然條件不同,農村社會自主探索形成了豐富的治理實踐,主要有統一土地整理、統一土地流轉和統一生產服務三種類型。本節主要分析當前階段農業自主治理的實踐的社會背景、類型及其效果。

  (一)農業自主治理的社會背景呈現

  從外部條件來看,國家對農業治理的重視為農業自主治理提供了資源和政策。我國是一個后發現代化的發展中國家,現代化發展具有國家主導的特征。農業現代化是國家推動的整體現代化的重要組成部分。上個世紀六十年代,黨中央就提出了“四個現代化”的思想,農業現代化是其中的重要內容。改革開放之前,國家的主要任務是工業化,農業現代化水平不高。在經濟社會快速發展的當前歷史條件下,國家有能力為農業發展提供現代物質技術裝備和服務手段。2004—2019年連續16個中央“一號文件”都以推動農業現代化發展為目標,主要內容包括農業稅費改革、農業基礎設施建設、農業技術推廣、社會化服務體系建設等。黨的十九大報告提出的鄉村振興戰略將“產業興旺”作為重要內容。農業發展日益成為國家重要的治理領域,國家向農業領域輸入大量財政資源和各種類型的農業政策,將深刻影響農業現代化轉型。例如,根據《全國土地整治規劃(2016~2020年)》(國土資發〔2017〕2號),十二五期間我國各地土地整治累積投入資金5500多億元,農民參加土地整治勞務所得合計超過1100億元,全國整理農用地5.3億畝,建成高標準農田4.03億畝;十三五期間我國計劃建成4~6億畝高標準農田,計劃總投資7200~10800億元。國家對農業治理日益重視,既激勵農民開展自主治理實踐,也為農民組織化提供外部條件支持。

  從內生發展需求來看,有效的農業治理體制是我國農民對接現代農業發展的重要條件。世界范圍內的經驗表明,“人少地多”地區形成以土地規模經營為基礎的農業現代化,大部分農業生產環節是私人決策和個體經濟行為,農業公共治理的作用不顯著。在我國,農民經營規模很小,一家一戶耕種的土地面積不到10畝,農業現代化發展在很大程度上依賴政府和市場的農業投入能力和服務水平。而農業生產投資、土地資源配置、技術使用和推廣等往往涉及一個村莊幾十戶、數百戶農民之間復雜的利益關系,農民之間存在很強的依賴性,農業生產的外部性較強。因此,農業生產中存在大量“一家一戶辦不了、辦不好和辦了不劃算的”公共生產環節,小農農業對接社會化服務依賴于農村社會的公共決策和集體行動能力。

  (二)農業自主治理的實踐類型

  (1)統一土地整理

  隨著農民收入水平的提高,農民有增加農業投入、改善農業生產條件的積極性。同時,稅費改革之后,國家進入“工業反哺農業、城市支持農村”發展階段,出臺一系列支農惠農政策,向農村投入大量農業投資項目資金。農業生產投資往往超出了一家一戶的范圍,農村社會需要協調解決農民之間的利益關系。一些農村地區在農業投入增加的情況下采取統一土地整理方式,解決地塊零碎和土地生產條件較差的問題。典型的實踐如處于低緩丘陵地區的湖北沙洋縣,在完善農業設施的基礎上,將農民分散在不同位置的十幾、二十多塊土地調整到一個位置,實現了“按戶連片耕種”。處于平原地區的山東德州市將農民分散的七、八塊土地調整到一個位置,并合并地塊,實現了“一戶一塊田”。

  統一土地整理的具體做法如下:首先村社組織出面組織和進行集體決策,形成農民共同進行土地整理的公共決策;然后村社組織協調農民之家的關系,打破地界進行生產布局規劃;接著村社組織動員農民籌資籌勞或者申請國家農業投資項目,修建機耕道、架設農用電線、平整土地等;最后村社組織根據原來的土地承包面積將土地連片、集中分配給農民。統一土地整理的關鍵機制是建立了農民之間的利益協商機制,由農民共同進行土地整理。即使是由國家投入全部的土地整理資金,農民仍然可以參與到國家的農業投資項目中,表達自己的訴求、解決占地問題以及土地權屬調整等。統一土地整理既彌補了單個農民農業投入的作用有限問題,又完善了國家的農業投入體制,從而有效改善了農業生產條件。農民獲得了設施完善和地塊平整的土地,可以更便利地使用農業機械和進行農業生產。

  (2)統一土地流轉

  工業化和城市化推動大量農民進城務工或者居住,發生人地分離現象。根據數據統計,2016年底全國農民工總量超過2.8億,全國承包地流轉面積達到4.6億畝,比例超過承包地的1/3(韓長賦,2017)。進城農民的土地分散在不同的位置,與留村務農的農民的土地交叉分布,不利于土地資源優化配置。一些農村地區采取統一土地流轉方式,完善土地流轉市場。典型實踐如上海市農村地區的農民全部已經實現了非農化轉移,村社組織進行農業生產規劃布局,將土地統一流轉給規模農業經營主體。繁昌縣農村地區只有部分農民實現了非農化轉移,村社組織將進城農民分散的土地調整到一個位置,將進城農民的土地集中連片流轉給規模農業經營主體。

  統一土地流轉的具體做法如下:首先將土地承包權和土地經營權分設,進城農民保留土地承包權,自愿把土地經營權交給村社組織;然后村社組織征求農民的土地流轉意愿和需求,對農民的地塊進行調整;接著村社組織與規模農業經營主體協商土地流轉方式、土地流轉面積、土地流轉期限和土地流轉租金等;最后村社組織與規模農業經營主體簽訂土地流轉合同,向農民全額支付土地租金。統一土地流轉的關鍵機制是村社組織建立了農民與規模農業經營主體的利益協商機制,一方面可以解決不同土地流轉意愿和需求的農民之間的利益關系,充分尊重農民的土地流轉意愿;另一方面規模農業經營主體只需要與村社組織對接,解決了信息不對稱和交易成本過高等問題。進城農民能夠便利地將土地流轉出去,規模農業經營主體也獲得了集中連片的土地。

  (3)統一生產服務

  現代農業機械和農業技術的發展極大地提升了農業生產能力。根據農業部的數據統計,2016農作物綜合機械化率超過65%,2017年農業科技貢獻率達到57.5%[†]。在如此小規模的農業經營基礎上,政府部門直接向千家萬戶農民推廣農業技術的效益不高,市場主體為單個農民提供農業生產服務的成本較高。一些農村地區采取統一生產服務,完善政府部門和市場主體的農業服務供給體制,解決小農戶有效使用現代生產技術和裝備的問題。典型實踐如江蘇射陽縣實行聯耕聯種模式,動員農民破除田埂,在播種、耕種等環節進行統一耕種,接受農技部門的統一技術指導。山東汶上縣建立了土地托管模式,動員農民將土地托管給供銷社,由供銷社提供統一的社會化服務,實現土地連片種植。

  統一生產服務的具體做法如下:首先村社組織在農民自愿的情況下打破農民之間的田埂,以打樁等形式確定界址;然后村社組織將農民組織起來共同選擇服務主體、協商服務時間、簽訂服務合同等,協調市場主體為農民提供統一的耕田、播種、育秧等服務;最后村社組織協調農業投資項目和惠農政策的實施,協調農業技術部門為農民選擇品種和技術措施提供統一技術指導。統一生產服務的關鍵是村社組織建立了農民與外部服務主體的利益協商機制,既擴大了農業服務的規模,又降低了農民與服務供給主體的對接成本。農民不僅可以獲得低成本的農業服務,還可以使用對土地規模有一定要求的農業技術,例如使用大中型農業機械。

  自主治理實踐歸結為表1所示。需要說明的是,這三種類型是自主治理的理想類型,一些農村地區往往會將不同的實踐類型結合起來,共同推進農業發展。

  表1:農業自主治理實踐的類型

  (三)農業自主治理的效果

  現代化更本質的內涵是生產社會化,即生產者與外界在社會分工基礎上形成高度緊密的相互依存關系,而非生產規模大小(楊建華,2008)。在這個意義上,小農農業現代化需要將小農戶納入現代社會化服務體系中。上述實踐中,農村社會在農民組織化基礎上建立多元主體參與的溝通渠道和平臺。多元主體平等參與、雙向互動與多中心互動,以相互信任、相互妥協、協商認同的方式解決問題,并根據當地情況變化進行溝通和協調。農民由此獲得規?;r業服務和適應性的服務方式,提高了小農農業的社會化水平。具體而言,自主治理的績效主要體現在以下方面。

  一是降低農民對接現代社會化服務的成本。農民通過土地經營規模擴張獲取規模效應的空間有限,但在具體的生產環節上,通過組織化的方式獲取社會化服務的規模效益的空間很大(張紅宇,2007)。村社組織作為農民共同利益的代表,是一個更大規模的服務需求主體,可以直接與外部服務主體對接。村社組織往往有幾百、上千畝土地,這不僅降低了各個主體之間的交易成本,而且實現了農業服務規?;?。這就降低了農民獲得土地整理、土地流轉和生產性服務等公共服務的成本。

  二是形成了適應性的社會化服務形式。與各級政府自上而下制定的統一性、標準化公共服務相比,農村社會自主確定的公共服務類型符合農村實際和農民需求,具有較大的靈活性,可以隨著科學技術、自然環境、社會系統等因素的變化而隨之變化。在上述治理實踐中,不同農村地區統一生產的環節不同反映了自然條件、經濟發展程度的差異性,不同的農村地區采取不同的農業治理方案。在幅員面積遼闊,農村社會存在巨大差異性的情況下,農村社會自主探索使得農業服務具有較強的適應性。

  三、農業自主治理的邏輯與過程

  農業自主治理有效運作的關鍵是通過農民組織化建立多元參與主體之間的協作機制,依賴于村社組織的主導作用。本文將其概括為“多元主體參與、村社組織主導”。本節側重分析在各個治理環節中村社組織主導下的農民自主組織機制。

  (一)農業自主治理的邏輯

  在小農農業現代化過程中,政府、市場、村社組織和農民是四個主要的行為主體,各有不同的職能定位。農民是農業經營主體,主要負責田間管理,獲得全部的農業經營利潤,并進行自主決策。政府部門主要提供農業資金投入、農業生態環境整治、農業技術培訓等公益性服務。市場主體主要提供農資服務、農機服務、育秧服務等經營性服務。村社組織主要是進行組織協調,并提供農業公共品、土地流轉服務等互助性服務。

  由于農民數量眾多、占有小塊土地,無論是農民之間互助,還是政府和市場為農民提供社會化服務,都需要農民內在地組織起來。只有村社組織將農民組織起來,才能夠形成社會化服務需求規模主體,才能在此基礎上與社會化服務規模供給主體對接。自主治理實踐中,村社組織不僅是社會化服務的供給主體,更為重要的是在農民組織化過程發揮了主導性作用。村社組織主導強調的是村社組織對農民的組織作用,并不是主張由村社組織代替農民直接經營土地,也不是主張由村社組織代替市場和政府給農民提供農業服務。

  自主治理強調農村社會的自主性。農村社會根據農民的需求決定農業治理的內容,農民自主決定是否參與統一生產。農民在具體農業生產環節中進行統一生產,并不是所有農民采取完全相同的、單一的農業生產方式。農村社會的自主性還體現為在統一生產過程中,農民自主制定農業生產方案以及成本-收益分配方式,而不是由村干部和政府代替農民做決定。

  (二)農業自主治理的過程

  (1)形成共同利益

  數量眾多的農民參與農業統一生產經營的前提是在村莊內部形成共同利益。在小農農業生產存在外部性的情況下,統一生產服務帶給農民普遍的利益,然而每一個農民獲得的利益存在差異性。例如,在統一耕種中,沒有購買農業機械的農民獲得更為廉價的大中型農機服務,一些購買小型農業機械的農民就無法通過機械出租的方式獲得利益。即使農民在利益上具有一致性,農民利益表達卻呈現個體化、分散化的特征。并且分散的農民往往重視短期的個人利益,容易忽視長期的共同利益。這導致的結果是,農民雖然在整體和長期利益上具有一致性,卻難以形成一致性的集體行動。

  村社組織通過以下幾個方面的工作形成共同利益。一是建立農民的利益表達機制,通過農民的廣泛參與和意見表達,將大部分農民的利益訴求確定為共同利益。二是在經濟層面上通過算賬的方式讓農民認識到統一生產給自己帶來的經濟好處,個人利益的實現有賴于共同利益的形成。三是在文化心理層面通過強調“公共利益優先”強化農民對共同利益的認同。集體生產觀念為共同利益的形成奠定了文化心理基礎。計劃經濟時期的集體生產和改革開放時期的集體生產統籌塑造了農民的集體生產觀念,在農民的觀念中農業生產不僅僅是一家一戶的事情,也是集體的事情,依賴于集體統籌生產。具有“集體”意識的農民更關心的是共同利益如何形成,而非純粹的個人利益計算。

  在不同農村地區,農民的共同利益存在差異性。在經濟社會不發達的農村地區,大部分農民還需要耕種土地,通過統一土地整理解決地塊零碎和基礎設施不完善問題便成為農民的共同利益。在經濟社會發達的農村地區,大部分農民實現了非農化轉移,需要便利地將土地流轉出去,統一土地流轉便成為農民的共同利益。在農業生產服務較為發達的農村地區,大部分農民要求獲得廉價的農業生產性服務,統一生產服務便成為農民的共同利益。

  (2)制定自治規則

  由于經濟發達程度、社會組織程度和自然條件等存在差異性,不同村莊在統一生產過程中要解決的問題不同。例如,在湖北沙洋縣的統一土地整理實踐中,某村全村有荒地分配問題、公共堰塘使用問題、地塊分配問題、種植結構調整問題、機耕道修建問題等110個問題,甚至每個村民小組需要解決的問題不同。每個問題背后反映的是每戶農民的成本和收益的差異性。一般來說,農業公共品供給只占用部分農民的土地,每個農民的占地成本分攤不均,獲得的收益不同。在與外部服務主體的對接中,每戶農民的土地面積和地塊大小不同,獲得的收益和付出的成本也存在差異性。地方政府很難自上而下供給統一的公共規則解決這些特殊性問題。

  村社組織一般以村民小組為單位,根據一定的民主決策程序組織農民制定規則。一方面,村民小組是一個規模較小的農業生產單位,一般有二、三十戶,因此農民之間相互信任程度高、溝通協調效率高。村社組織可以進行精細的收益分配和成本均攤協調工作,盡可能對利益受損的農民進行利益補償。村社組織可以通過土地調整或者向農民籌資的方式實現農民之間的利益均衡,也可以直接使用全村農民共同擁有的集體機動地、集體收入等調節農民之間的利益關系。另一方面,村社組織鼓勵農民參與,利用地方性的時間、地點、信息做出合理的決策,增強公共決策的有效性。村社組織也針對農民之間諸多非正式關系和社會資本,利用習慣、認同感等軟性因素對農民的行為進行調整和引導。例如,修建農業設施需要占用部分農民的土地,村社組織可以通過籌資或者土地調整的方式,或者使用集體機動地和集體收入對被占地農民進行經濟補償,也可以引導和激發農民形成“顧全大局”、“不能損害公共利益”等觀念而無償占用土地。

  不同地區甚至在同一行政村內每個村民小組根據自身的情況制定出了不同的自治規則,靈活地解決統一生產過程中的特殊性問題。發達程度不同的農村地區制定了差異性的規則。在統一土地整理實踐中,農民制定了農業公共品供給方式、地塊調整方式等規則。在統一土地流轉實踐中,農民制定了土地流轉面積、流轉期限和流轉租金等規則。在統一生產服務中,農民制定了作物品種、種植時間、服務時間、服務價格、服務標準等規則。

  (3)實施自治規則

  農民利益訴求存在差異性,自治規則不可能滿足所有農民的需求,總有個別農民會反對自治規則的實施。也會有個別農民因為心理不平衡、對村社組織不滿等原因而阻止自治規則實施。我們在調查過程中發現,每個村民小組都有個別農民反對自治規則的執行。除此之外,自治規則執行還會遇到個別農民的機會主義行為。根據奧斯特羅姆的研究,自治規則的實施往往面臨搭便車、規避責任或其他機會主義問題。這導致的結果是個別農民的意志甚至不合理的利益訴求使得集體行動難以形成,這即是“少數決定多數”的困局。

  村社組織與農民之間是一種包含社會、經濟、政治關系的總體性關系,村社組織綜合使用政治的、經濟的和社會的治理手段克服集體行動困境。在社會層面,村社組織作為村莊共同體的代表,可以利用農民之間良好的社會資本降低自治規則執行成本,實現農民之間的信任合作和自我激勵。在經濟層面,村社組織作為集體所有權代表行使土地調控權,可以防止個別農民通過占用特定位置的土地要求獲得不合理利益、或者主張個體利益反對公共決策。在政治層面,村社組織作為基層政府代理人,為符合法律和民主協商程序的自治規則的實施提供行政權力支持。

  綜上而言,多元主體參與形成的自主治理結構如圖1所示。(圖片遺失了)

  四、農業自主治理的制度基礎與中國特色農業現代化道路

  自主治理的有效實現離不開我國特色的農業治理制度。農民組織化的效果與我國基層組織制度緊密相關。同時,與其它治理活動不同,農業治理是調整土地利益關系的過程,也與土地產權制度緊密相關。進一步研究發現,由于農業治理制度的差異性,我國形成了不同于其他國家的農業現代化道路。本節從村民自治制度和集體土地制度角度分析自主治理有效運行的制度條件,并在此基礎上闡釋我國特色的農業現代化道路。

  (一)農業自主治理的制度基礎

  第一,集體土地制度提供了制度空間。私有制下的土地屬于私人財產物,村社組織缺乏調整土地關系的合法性,農民自主組織缺乏制度空間,自主治理的效果十分有限。我國采取集體土地制度,農業生產即是集體土地的利用過程,屬于村莊內部的公共利益。針對公共利益對象才能產生公共治理。集體所有權是國家力量建構起來的制度性權力(申端鋒,2006),賦予村社組織調整土地利益關系的合法性。因此,集體土地制度賦予農村社會進行自主治理的制度空間。與此同時,村社組織作為集體所有權代表,擁有調整土地利益關系、調配集體機動地、使用集體土地收入等土地調控權。正是通過對集體土地的控制,村社組織能夠在村莊社會中建立起自身的權威支配地位,并具有遏制個別農民不合作行為的能力。在集體土地制度基礎上,我國形成集體統一經營與家庭分散經營相結合的雙層經營體制。村社組織作為統一經營的產權主體,具有開展統一經營的權力。

  第二,村民自治制度提供了制度化的組織保障。村民自治制度是農村最主要的組織制度,為自主治理提供了組織體系、組織人員和組織規則。村民自治制度規定了村社組織有協調農民利益關系的義務和職責,提供了健全的組織體系。村社組織機構包括村民委員會、黨支部委員會和村民小組,組織人員包括村兩委干部、村民小組長以及村民代表等。這些組織人員往往是村莊中的精英,在農業治理中發揮重要的領導作用。村民自治制度還規定了村民會議和村民代表會議的召集人和召集程序,規定了民主會議召開的程序和決策規則等。系統性的組織規則為農民提供參與村莊公共事務的載體和渠道,為議程的設定、協商的流程、決策程序提供制度框架。由此看來,村民自治制度為自主治理提供了制度性的組織體系,為農民自主組織的有效實現提供了制度保障。

  (二)中國特色農業現代化道路

  自主治理主要解決小農戶面臨的農業發展問題,可以在保留小農戶的基礎上促進農業現代化發展??梢哉J為,我國通過充分發揮自主治理的作用,提高了小農生產的社會化水平,探索了一條農業現代化道路。

  從自主治理的角度來看,世界范圍內主要有兩種農業現代化道路。以北美和澳洲為代表的大農農業國家中,農民的土地經營面積較大,能夠便利地采用現代生產要素和技術服務。大農農業生產的外部性較弱,農民通過市場機制就可以較為便利的組織起來。因此,在大農農業國家,自主組織和自主治理的作用并不凸顯,組織建設和制度空間與農業治理效果的關聯不大。

  日本和韓國等小農農業國家建立了綜合農協組織體系,為農民提供社會化服務。但是這些國家難以在生產環節將農民組織起來,自主治理的作用有限。一方面,這些國家缺乏制度化的自主組織體系。這些國家的農村社會可能存在健全的行政體系,或者存在地方性的自主組織方式,但是一般缺乏制度性的自主組織體系,難以為農民自主組織提供制度保障。另一方面,這些國家采取土地私有制,農村社會喪失進行自主治理的制度空間。行政權力沒有進行統一農業生產的合法性。通過農民委托授權進行統一農業生產需要所有農民一致同意,在土地利益分布非均衡的情況下,這幾乎不可能實現。“從歷史看,農地私有的各個農戶之間,由于巨大的談判成本、博弈成本,基本不可能通過完全自由的協商談判達成較多成員的、較大規模的、較為穩定的合作。”(胡靖,2018)日本綜合農協由于難以將農民組織起來,只能為農民提供與土地關系不大的銷售、保險和金融服務(李顯剛、石敏俊,2001)。這些小農農業國家的市場主體和政府部門很難為農民提供規模農業服務,農村社會更無法形成適應性的農業服務方式,農業發展始終保持著部分非現代化的成分。

  從國際比較視野來看,我國探索了一條特色的小農農業現代化發展道路。大農農業國家依靠個體經營就可以實現社會化大生產,日本和韓國等小農農業國家的自主治理效果有限,小農生產社會化水平較低。中國借助特色的社會主義農業制度,通過充分發揮自主治理的作用,可以在生產層面將農民組織起來,推進小農農業現代化發展。需要注意的是,村社組織弱化是一個普遍的事實,這些自主治理實踐只在部分農村地區存在,小農農業現代化發展并沒有成為普遍的現實。這些地區的探索具有重要的創新價值,從實踐經驗層面揭示了中國特色農業現代化道路的可行性。要在更大范圍內推進小農農業現代化發展需要進一步完善農業治理體制。

  由于資源稟賦的差異和發展階段不同,不同國家農業發展面臨的主要問題不同?,F階段,我國農業發展不僅僅要提升農業競爭力,更為重要的是要解決農民問題,即為農民提供農業收入和生存保障。正是因為如此,中央提出了小農戶與現代農業發展有機銜接的問題。自主治理這種小農農業現代化發展路徑的重要意義在于在兼顧農民問題的基礎上促進了農業現代化發展,是一條適合我國當前階段國情的農業現代化發展道路。從發展階段來看,可以將小農農業發展視為我國農業現代化發展的過渡階段,當大部分農民實現徹底的非農化轉移,我國就可以進行規?;洜I和大機械操作,或許就具備了與其他發達國家的現代農業進行競爭的條件。

  五、結論

  在國家加速推進小農農業現代化發展和農業生產力迅速發展的背景下,農業治理的重要性凸顯。農業治理既是國家加快推進農業現代化發展的重要手段,又是小農戶對接現代農業的重要條件。本文引入治理視角分析小農戶與現代農業發展的銜接機制,探討小農農業現代化發展的路徑。農村社會存在多樣化的自主治理實踐,在村社組織主導下形成農民、政府和市場主體的多元主體參與機制,推動了小農農業現代化發展。農業自主治理的核心是村社組織將分散農民組織起來,優化農民之間以及農民與政府部門、市場之間的協作機制。村民自治制度為自主治理提供了制度化的組織機構和組織規則,集體土地制度為自主治理提供了治理手段和合法性。從自主治理的角度,我國探索了一條充分發揮自主治理作用的農業現代化發展道路。這與自主治理作用不凸顯的大農農業國家和與自主治理作用有限的東亞小農農業國家形成鮮明的對比。

  本文引入治理視角研究我國的小農農業現代化發展問題,拓展了農業治理研究。運用自主治理理論分析農民組織化問題,揭示了我國農業治理體制促進農業現代化的內在機制?;谵r業自主治理視角,可以觀察到我國獨特的村民自治制度和集體土地制度在小農農業現代化發展中的重要作用。當然本文強調治理視角并不是要代替經濟學視角,而是認為治理視角構成了農業經濟學研究的重要補充。治理視角更為全面地看到了社會化服務在農業現代化發展中的作用,強調村社組織和集體產權促進集體行動的重要作用。在治理視角下,本文揭示了以村社組織為主導的自主組織方式。

  本文從生產層面揭示了自主治理對促進小農農業現代化發展的作用。結合我國的農業生產體制機制和國家的小農農業現代化發展戰略,農業政策的創新要充分發揮自主治理推進小農農業現代化的作用。具體而言,可以從以下方面完善農業治理體制機制。一是建立村社組織與農民之間的制度性關聯,提高村社組織開展自主治理的內在動力。二是充分借用“三權分置”改革完善村社組織的土地調控權,在國家治理現代化轉型過程中創新治理機制,提高村社組織的自主治理能力。

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  [†]《我國農業科技進步貢獻率已達57.5%》,中國經濟網:http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201803/29/t20180329_28661386.shtml,2018年10月7日。

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